idecs.org
Cạnh tranh trong ngành Điện với thực tiễn phát triển của Tập Đoàn Điện lực Việt Nam, các giải pháp mới của Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Công thương và ngành Năng Lượng.
TS. Trần Mai Hiến, Viện Phát triển kinh tế văn hoá xã hội số
Ngay trong cao điểm nắng hạn bất thường tháng nhuận mùa khô dẫn đến cắt điện một số khu vực ở miền Bắc tháng 6/2023(nhuận), tổng công suất nguồn điện đã xây dựng tính trên cả nước vẫn đủ. Vậy là khách quan do thêm Tháng 2 âm nhuận làm tăng thêm 16% thời gian mùa khô, gây ra thiếu tương đương số lượng nước ở hồ thủy điện cho tháng 6 nóng nhất (tập trung ở miền Bắc). Nhưng nguyên nhân trực tiếp là do phân bố nguồn điện chưa phù hợp; kết nối và công suất mạng lưới truyền tải không đủ, thiếu dự phòng. Đây là lĩnh vực độc quyền nhà nước về thương mại hàng hóa dịch vụ, đã được xác định ngay từ đầu và quy định rõ trong Luật Cạnh tranh, Điện lực, Nghị định 94/2017/NĐ-CP của Chính phủ. Vừa qua, Thủ tướng Chính phủ đã kịp thời chỉ đạo và phân định rõ, tổ chức lại lĩnh vực này theo quy định mới. Bộ Công Thương cũng đã ban hành khung giá điện chuyển tiếp, tạo nên môi trường cạnh tranh theo khung khổ pháp luật trong ngành điện; đã trình phương án nhà nước kiểm soát độc quyền lĩnh vực thương mại về truyền tải và điều tiết điện. EVN cũng đã nâng tầm để tách bạch trung tâm điều độ theo lộ trình. Những quyết định nhanh mạnh này của Thủ tướng Phạm Minh Chính và Bộ trưởng Nguyễn Hồng Diên cùng Bộ Công Thương và Ngành điện đã kịp thời giải quyết căn bản tình trạng cắt điện cục bộ nêu trên.
Phát triển năng lượng quốc gia phải phù hợp với thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN, xu thế hội nhập quốc tế; nhanh chóng xây dựng thị trường năng lượng đồng bộ, cạnh tranh, minh bạch, đa dạng hóa hình thức sở hữu và phương thức kinh doanh; áp dụng giá thị trường. Khuyến khích các thành phần kinh tế tham gia phát triển năng lượng; kiên quyết loại bỏ mọi biểu hiện bao cấp, độc quyền, cạnh tranh không bình đẳng, thiếu minh bạch.
Chính sách của nhà nước: tạo lập, duy trì môi trường cạnh tranh; Thúc đẩy cạnh tranh, đảm bảo quyền tự do cạnh tranh theo pháp luật; Tăng cường khả năng tiếp cận thị trường, hiệu quả kinh tế, phúc lợi xã hội, bảo vệ tiêu dùng; Tạo điều kiện để xã hội, người tiêu dùng giám sát thực hiện pháp luật cạnh tranh.
Nghiêm cấm cơ quan Nhà nước, tổ chức, cá nhân gây cản trở cạnh tranh; tổ chức để doanh nghiệp thực hiện hành vi gây hạn chế cạnh tranh hoặc cạnh tranh không lành mạnh.
Hạn chế cạnh tranh là hành vi gây tác động hoặc có khả năng gây tác động hạn chế cạnh tranh, bao gồm: thỏa thuận hạn chế cạnh tranh; lạm dụng vị thế thống lĩnh, vị thế độc quyền; tập trung kinh tế vượt giới hạn.
Cạnh tranh không lành mạnh là hành vi của doanh nghiệp trái nguyên tắc, gây thiệt hại hoặc có thể gây thiệt hại đến doanh nghiệp khác.
Tố tụng cạnh tranh là hoạt động điều tra, xử lý vụ việc vi phạm cạnh tranh và giải quyết khiếu nại theo trình tự, thủ tục tố tụng tại Luật cạnh tranh.
Điều 4.2: Xây dựng và phát triển thị trường điện lực theo nguyên tắc công khai bình đẳng, cạnh tranh lành mạnh, có sự điều tiết của nhà nước…; thu hút mọi thành phần kinh tế tham gia hoạt động đầu tư xây dựng lưới điện truyền tải trên cơ sở đảm bảo quốc phòng, an ninh và theo quy hoạch, hoạt động phát điện, phân phối điện, bán buôn điện, bán lẻ điện và tư vấn chuyên ngành điện lực.
Các thành phần kinh tế ngoài nhà nước được vận hành lưới điện truyền tải do mình đầu tư xây dựng.
2.a Nhà nước độc quyền trong các hoạt động: Điều độ hệ thống điện quốc gia; Vận hành lưới điện truyền tải, trừ lưới do thành phần ngoài nhà nước đầu tư; Xây dựng và vận hành các nhà máy điện lớn, đặc biệt quan trọng.
Nhà nước quyết định giá truyền tải và điều độ hệ thống điện quốc gia; quyết định số lượng, khối lượng, phạm vi thị trường truyền tải điện; định hướng, tổ chức các thị trường liên quan đến truyền tải, điều tiết điện.
Nhà nước không thực hiện hành vi cản trở cạnh tranh; không vận động, kêu gọi, ép buộc hoặc tổ chức để doanh nghiệp hạn chế cạnh tranh hoặc cạnh tranh không lành mạnh.
Nhà nước và doanh nghiệp thống lĩnh, độc quyền không: áp đặt giá bất hợp lý; hạn chế sản xuất, phân phối; giới hạn thị trường; áp dụng điều kiện thương mại khác nhau trong giao dịch tương tự; áp đặt điều kiện hoặc nghĩa vụ cho doanh nghiệp khác; ngăn cản tham gia hoặc mở rộng thị trường của doanh nghiệp khác; áp đặt điều kiện bất lợi cho khách hàng; đơn phương thay đổi hoặc huỷ bỏ hợp đồng mà không có lý do chính đáng.
Bắt đầu từ điện than độc quyền, sau đó xây dựng thuỷ điện cạnh tranh với nhiệt điện, tiếp theo là điện dầu khí, điện mặt trời, điện gió… cùng cạnh tranh với nhau trên thị trường về đặc tính, mục đích sử dụng, giá cả.
Trong từng loại điện cũng cạnh tranh với nhau giữa các khu vực địa lý về công suất, chất lượng và các loại giá như giá FIT, giá chuyển tiếp, giá mua bán cạnh tranh…
Điện nói chung cũng cạnh tranh với nhau về nguyên liệu sản xuất, điều kiện lưu thông và giá cả giữa các loại điện, khu vực địa lý…
Nhóm doanh nghiệp thống lĩnh và từng doanh nghiệp được bán giá FIT đã độc quyền về giá FIT 20 năm và nhiều chủ thể đã lạm dụng sức mạnh vị thế của mình. Họ đã áp đặt giá bán điện bất hợp lý gây thiệt hại cho khách hàng mua điện EVN. Khi kiểm tra các điều kiện để được hưởng giá FIT và các yếu tố hình thành giá thì thấy giá bán cao bất thường so với giá thành và so với giá điện cùng loại chuyển tiếp (D.27.1.b).
Áp đặt điều kiện bất lợi cho khách hàng. Cụ thể là thời gian chiều tối, khi người dân tiêu dùng sử dụng nhiều điện thì Điện mặt trời giá FIT không phát lên lưới do không đầu tư thiết bị lưu trữ điện để đảm bảo phát điện khi nắng yếu. Gây bất lợi cho khách hàng mua và truyền tải điện vừa phải mua giá FIT cao mà lại phải chịu chất lượng điện thấp, không đủ điều kiện, không ổn định (Điều 27.2.b).
Cạnh tranh không lành mạnh bằng cách bán điện hoặc cung ứng dịch vụ truyền tải dưới giá thành toàn bộ (TrungNam bán hàng không tính giá và tiền thuê đất để truyền tải). Hành vi này có khả năng loại bỏ đối thủ cạnh tranh là các chủ thể không gắn với mạng lưới truyền tải.(Đ.45.6).
Đã xây dựng thuỷ điện với giá thành thấp hơn để cạnh tranh với nhiệt điện về giá cả, chất lượng, môi trường…
Đã phát triển năng lượng tái tạo cạnh tranh với năng lượng hoá thạch về đặc tính và mục đích phát triển.
Đã đặt các nhà máy, dự án ở miền núi, vùng xa để giảm giá thành, mang lại lợi ích cho người dân tiêu dùng.
EVN đã áp dụng chính sách mua điện và bán buôn điện cạnh tranh. Bán lẻ điện cũng đã có nhiều bậc giá để người tiêu dùng được nhiều lựa chọn về số lượng với giá cả phù hợp.
Đã mua điện của các doanh nghiệp và thành phần kinh tế khác một cách bình đẳng, theo quy định của cấp có thẩm quyền.Tạo điều kiện cho các chủ thể khác cùng phát triển và cạnh tranh theo pháp luật.
Đã bán buôn điện cho các Hợp tác xã và Doanh nghiệp bán lẻ khác để họ tham gia thị trường bán lẻ điện. Đã từng bước tự xoá bỏ vị thế độc quyền tự nhiên của mình, tạo lập môi trường cạnh tranh trong khâu bán lẻ.
Đã xây dựng và phát triển mạng lưới và hoạt động truyền tải điện trên phạm vi cả nước, đáp ứng yêu cầu được nhà nước giao các năm qua.Tổ chức mạng lưới truyền tải thành 4 công ty là các chủ thể hoạt động độc lập với nhau trên thị trường.
EVN đã tuân thủ pháp luật Cạnh tranh, không tiến hành tập trung kinh tế là tiếp nhận đường dây truyền tải của doanh nghiệp khác để nắm 100% thị phần Truyền tải điện, theo đề nghị của Trung-Nam.(bị cấm tại D.30,LCT).
Vậy là thực tế hiện nay vẫn có ít nhất 2 doanh nghiệp thuộc nhà nước và tư nhân cùng nhiều HTX đang sở hữu tài sản độc lập để truyền tải điện dưới sự kiểm soát của nhà nước trong lĩnh vực độc quyền thương mại. Tuân thủ Nghị quyết 55/NQ, Luật Cạnh tranh và Luật Điện lực mới sửa đổi.
Từ trước đây và năm 2017, Chính phủ đã ban hành NĐ số 74 quy định lĩnh vực độc quyền nhà nước về thương mại. Năm 2018 sửa đổi Luật Cạnh tranh, bổ sung những quy định tương thích mới.
Năm 2020 Bộ Chính trị ban hành Nghị Quyết 55 về phát triển năng lượng.
Năm 2022 sửa đổi điều khoản liên quan trong Luật Điện lực.
Chính phủ đã ban hành 8 Quy hoạch riêng cho ngành điện.
Khi quy hoạch điện 7 bỏ đi phần Điện hạt nhân thì đã xây dựng Quy hoạch điện 7 bổ sung.
Đã tập trung xây dựng và ban hành Quy hoạch điện 8 rất công phu và nhiều đổi mới phù hợp với đòi hỏi mới.
Luật Điện lực sửa đổi năm 2012 đã có nhiều lạc hậu nhưng đến nay vẫn chưa sửa đổi dù đã có nhiều nội dung mới trong Nghị quyết 55/NQ-BCT năm 2020 và Nghị định 74/NĐ-CP năm 2017.
Luật Cạnh tranh đã sửa đổi năm 2018 nhưng chậm được thực hiện, phải đợi đến 2023 mới có đủ Nghị định hướng dẫn thi hành. Đến năm 2022 mới sửa đổi 1 điều tương thích trong Luật Điện lực 2012.
Quy hoạch điện 7 không thực hiện phần Điện hạt nhân nên phải quy hoạch bổ sung gấp nguồn khác thay thế. Làm cho nhiều quy hoạch bổ sung ở ngay giai đoạn đầu đã có tên Nhà đầu tư hoặc Chủ dự án… mặc định ngay từ đầu. Nhiều dự án nguồn điện không có quy hoạch mạng lưới truyền tải. Quy hoạch điện 8 đến 2023 mới được ban hành dù các Quy hoạch trước đã bị lạc hậu.
Tuy cơ bản đã đảm bảo an ninh nhưng vẫn còn một số tồn tại và thiếu sót dẫn đến việc phải cắt điện. Hạn chế đó xảy ra trong lĩnh vực thúc đẩy cạnh tranh, kiểm soát độc quyền ở cả 3 cấp độ: quốc gia, doanh nghiệp, hàng hoá. Cụ thể là Nhà nước chưa ban hành giá truyền tải và điều tiết Điện, chưa quy định dự trữ quốc gia đảm bảo an ninh năng lượng; nhiều Doanh nghiệp điện không những chưa thực sự cạnh tranh mà còn lạm dụng độc quyền, thống lĩnh từng khu vực thị trường và giá cả (FIT); Năng lượng mới chưa cạnh tranh được với Điện truyền thống. Điện gió, Điện nắng chưa cạnh tranh với Điện nước, làm cho Thuỷ điện lạm dụng vị thế để bán được nhiều hàng đến mức nhiều nhà máy hết cả dự phòng…
Vì đã nhận thấy rõ hạn chế nên những giải pháp hữu hiệu của Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Công Thương và ngành Năng Lượng đã được áp dụng kịp thời, mọi khó khăn nhất đã được khắc phục. Do đó Nghiên cứu này chỉ xin phép được đề xuất 3 giải pháp cụ thể sau:
Cần thực hiện đúng độc quyền nhà nước trong hoạt động thương mại. Phân định rõ hơn Điều tiết với Truyền tải điện, thực hiện đúng phạm vi của Lĩnh vực độc quyền nhà nước về hàng hoá dịch vụ. Nghĩa là nhà nước thực hiện độc quyền thương mại về dịch vụ truyền tải và dịch vụ điều độ Hệ thống điện quốc gia trên toàn bộ lãnh thổ VN.
Phân định rõ Thương mại với Đầu tư, Sản xuất… Khuyến khích mọi thành phần kinh tế tham gia đầu tư, xây dựng Hệ thống truyền tải điện, theo quy định của Nghị quyết 55/NQ, Luật Điện lực sửa đổi và đảm bảo cạnh tranh trong Luật Cạnh tranh.
Phân định rõ hàng hoá dịch vụ truyền tải, điều tiết điện với tài sản là đường truyền, máy trạm, hạ tầng …để lưu thông hàng hoá dịch vụ đó. Nhà nước không quy định về độc quyền tài sản, hạ tầng, phương tiện để truyền tải, điều tiết điện.
Lĩnh vực độc quyền thương mại này bao gồm việc kinh doanh truyền tải và điều tiết điện. Cơ quan hoặc Doanh nghiệp thực hiện hoạt động này phải thu tiền theo giá truyền tải do nhà nước quyết định. Vì vậy có thể hoạt động theo cơ chế sự nghiệp có thu, lấy thu bù chi; hoặc là doanh nghiệp độc lập kinh doanh không vì mục đích lợi nhuận.
Đảm bảo an ninh năng lượng đòi hỏi nguồn cung phải luôn bằng hoặc cao hơn nhu cầu ở mọi thời điểm, trong cả sản xuất và lưu thông, ở cả quốc gia và doanh nghiệp. Nhưng nguồn nắng, gió, nước mang tính thời vụ và phụ thuộc tự nhiên rất cao. Than, Dầu, Khí thì phụ thuộc giá cả quốc tế. Vậy nên chỉ thành phần kinh tế nhà nước mới có khả năng, nghĩa vụ và trách nhiệm dự trữ dù bị thua lỗ để đảm bảo an ninh.
Thống lĩnh hay độc quyền là do vận động hợp pháp trên thị trường tự hình thành nên. Đa số này trước đây đều là doanh nghiệp nhà nước. Họ có nhiệm vụ phát triển sản xuất kinh doanh phục vụ đất nước, bảo toàn và phát triển vốn là chính chứ không cố tình lạm dụng vị thế để vi phạm cạnh tranh vì lợi nhuận thuần tuý. Vì vậy, nếu càng có vị thế thì họ càng phát huy được vai trò và sứ mệnh cao cả của mình.
EVN cũng như vậy. Trước đây là doanh nghiệp nhà nước có vị thế độc quyền về điện. Nay đã vừa đẩy mạnh cạnh tranh toàn diện lại vừa giữ vững và phát huy vị thế chủ đạo thống lĩnh hơn 30% thị phần trên thị trường nói chung, cả trong sản xuất, lưu thông, bán buôn, bán lẻ….Góp phần cơ bản trong việc đảm bảo an ninh an toàn, kìm chế lạm phát và phát triển đất nước.
Kinh doanh thuần tuý lấy lợi nhuận làm mục tiêu nên họ thường mua thấp bán cao và sẵn sàng vi phạm để có lãi lớn. Cạnh tranh lành mạnh thường mua cao hơn và bán thấp hơn đối thủ để chiếm lĩnh thị phần, phát triển thị trường. Vậy nên cần đẩy mạnh cạnh tranh để phát triển lành mạnh môi trường cạnh tranh và hoạt động kinh doanh trên thị trường.
Thực tế các chủ thể kinh doanh đều không ngừng chiếm lĩnh thị phần để thu lợi hoặc nâng cao sức mạnh thị trường của mình. Có nhiều chủ thể vô tình hoặc cố ý vi phạm cạnh tranh để đạt mục đích của mình.
Pháp luật không cấm độc quyền hoặc thống lĩnh nhưng cấm lạm dụng vị thế đó và cấm tập trung kinh tế vượt 50% thị phần. Nhiều chủ thể đã vô tình vi phạm những điều luật này, hoặc cố ý bán hàng với giá bất hợp lý để thu lợi, hoặc lợi dụng các rào cản là những văn bản của cơ quan có thẩm quyền mà không biết đã làm hạn chế hay loại bỏ chủ thể cạnh tranh khác. Vì vậy cần phát hiện và xử lý thoả đáng các vi phạm để cảnh báo kịp thời, phổ biến pháp luật và phát triển cạnh tranh.
Nghiên cứu này được tiến hành trong bối cảnh đường lối, chính sách, pháp luật đã có từ nhiều năm trước. Thực trạng nêu trên cũng đã lặp lại nhiều lần. Nhưng những giải pháp hiện nay của Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Công thương, Ngành năng lượng và đề xuất cụ thể nêu trên đều là mới áp dụng. Dù mới chỉ thực hiện trong hơn 1 tháng nhưng đã cho kết quả cao nhất mọi thời kỳ, không thể phủ nhận.
Tuy vậy, tình thế mới lại sắp xuất hiện sẽ gây ra những khó khăn mới. Ngành năng lượng cần cạnh tranh để phát triển trong môi trường: Mưa lũ tràn đê, Nắng to Gió lớn; Sản xuất tăng lên, Lưu thông đảm bảo, Tiêu dùng tiết giảm. Như cỗ xe đang vận hành mà quên mang theo thiết bị và kế hoạch dự phòng, ngành năng lượng rất cần có nghiên cứu mới với giả thiết ngược lại bối cảnh Tháng 6 vừa qua để có các quyết định phù hợp với mưa rét toàn cầu và giảm phát phương Bắc đang đến.
(Nguồn độc quyền – Viện Phát triển kinh tế văn hoá xã hội số - IDECS)
